Если избирательная система Израиля спроектирована так, чтобы обеспечить максимально широкое представительство, то на следующий день после выборов наступает момент, когда приходится платить реальную цену за такой подход. Как только голоса подсчитаны, а 120 мест в Кнессете распределены, предвыборная риторика мгновенно уступает место подлинному апофеозу израильской демократии — «коалиционному торгу». В системе, где ни одна партия никогда не получала в одиночку большинства в 61 голос, ночь выборов не выявляет победителя. Она лишь определяет арифметический расклад, на основе которого предстоит сформировать правительство.
Чтобы понять, как формируются израильские правительства (и почему они так часто распадаются), необходимо уяснить суровую арифметику «магического числа» 61. После выборов президент проводит консультации с представителями партий, прошедших в Кнессет, а затем поручает одному из депутатов сформировать правительство. Обычно этот выбор падает на лидера, который, по мнению президента, способен собрать жизнеспособную коалицию. При этом такой лидер не обязательно возглавляет крупнейшую партию. Поскольку ни одна партия никогда не получала абсолютного большинства в Кнессете, формирование правительства, как правило, требует создания пестрого альянса парламентских фракций, способного заручиться доверием парламента. С практической политической точки зрения, именно число 61 остается тем центром, вокруг которого вращается весь этот процесс.
Такая необходимость превращает создание коалиции в аукцион с высокими ставками, где законы политического спроса и предложения могут претерпевать значительные искажения. Во многих демократических системах тон в законодательной повестке задают крупнейшие партии. Однако на израильском «коалиционном рынке» рычаги влияния могут резко перейти к небольшим фракциям, обладающим мандатами, необходимыми для превращения потенциальной коалиции в правящее большинство. Нишевая партия, имеющая всего четыре или пять мест, может внезапно оказаться в положении, позволяющем ей как создать будущее правительство, так и сорвать его формирование. Ее политическое влияние определяется не столько количеством проголосовавших за нее избирателей, сколько тем, насколько критически важны ее мандаты для коалиционной арифметики.
Подобная динамика наделяет небольшие, но ключевые фракции огромным влиянием на государственную политику. Чтобы заручиться поддержкой необходимых младших партнеров, будущий премьер-министр и участвующие в переговорах фракции заключают письменные коалиционные соглашения еще до прихода правительства во власть. Это не просто расплывчатые декларации об общих ценностях — такие документы могут содержать детальные обязательства касательно бюджетных приоритетов, министерских назначений, законодательных инициатив и политических уступок, учитывающих интересы конкретных партнеров по коалиции. Соглашения официально регистрируются и обнародуются, становясь своего рода письменным планом действий правительства, которое партии договорились поддержать. Благодаря этому механизму узкосекторальные партии, религиозные фракции и идеологические радикалы могут играть роль, несопоставимую с их реальным электоральным весом, если их голоса необходимы для формирования или сохранения парламентского большинства. Они способны требовать контроля над ключевыми министерствами, добиваться значительного финансирования для представляемых ими институтов или избирательных округов, а также настаивать на принятии политических решений, на которые гораздо более крупная партия никогда бы не пошла по собственной инициативе. Премьер-министр вынужден действовать не столько как единоличный руководитель, сколько как постоянный посредник, непрерывно балансирующий между конкурирующими и зачастую противоречивыми требованиями партнеров по коалиции, которые прекрасно осознают, какова цена их дальнейшей поддержки.
Выход из коалиции одного из младших партнеров не означает автоматического падения правительства или назначения досрочных выборов. Кабинет, утративший парламентское большинство, может продолжать работу в качестве правительства меньшинства, попытаться найти нового партнера или же столкнуться с трудностями при принятии законов и бюджета. В Израиле также действует механизм «конструктивного вотума недоверия»: Кнессет не может просто отправить правительство в отставку, не обеспечив одновременно парламентскую поддержку для формирования альтернативного кабинета. Тем не менее, если коалиция опирается на шаткое большинство, выход или демарш даже небольшой группы депутатов способен парализовать ее деятельность и запустить политический процесс, который в конечном итоге приведет к падению правительства.
Маневрирование с подсчетом голосов начинается еще до первого заседания коалиции и заложено в законодательстве, регулирующем распределение последних мандатов. Согласно израильской системе учета избыточных голосов (известной как метод Бадера-Офера), две партии могут заключить соглашение об объединении избыточных голосов еще до дня выборов. После первоначального распределения мест в Кнессете списки этих партий рассматриваются как единое целое при борьбе за оставшиеся мандаты. Затем дополнительный расчет определяет, какой из двух партий достанется место, полученное ими совместно. Эта формула может давать преимущество более крупным спискам и побуждает партии искать тактического сотрудничества с политически близкими партнерами еще до начала голосования.
В то же время партии испытывают экзистенциальный страх перед электоральным барьером, который в настоящее время составляет 3,25% от общего числа действительных голосов. Партия, не преодолевшая этот барьер, не получает представительства в Кнессете, а поданные за нее голоса исключаются из расчетов при распределении 120 депутатских мест между прошедшими в парламент партиями. Это превращает предвыборный период в игру с высокими ставками, напоминающую опасное противостояние. Идеологически близким мелким фракциям часто приходится идти на «вынужденные союзы» ради выживания, а лидеры крупных партий неделями мучительно размышляют, сможет ли их малый союзник преодолеть барьер или же ему не хватит совсем немного голосов — что оставит значительный сегмент лояльного электората без парламентского представительства и изменит расстановку сил во всем Кнессете.
Структурным следствием такой системы является то, что израильская политика строится на постоянных компромиссах, но не обязательно на последовательном политическом курсе. Коалиционные соглашения могут объединять в одном правительстве партии с кардинально различающимися приоритетами, порождая внутренние разногласия по вопросам бюджета, законодательства, взаимоотношений религии и государства, политики безопасности, судебной реформы и множеству других тем. Долгосрочное стратегическое планирование может отойти на второй план перед сиюминутной политической необходимостью — сохранением достаточной парламентской поддержки для поддержания жизнеспособности коалиции.
Иностранные наблюдатели часто воспринимают эти лихорадочные торги как проявление институциональной коррупции или личного оппортунизма. Однако такой взгляд упускает из виду саму структуру стимулов, заложенную в системе. Политики в Кнессете зачастую действуют рационально в рамках системы, которая вознаграждает за наличие рычагов влияния не меньше, чем за полученный мандат. Когда правительство формируется из нескольких партий, у ключевого младшего партнера нет причин отказываться от тех самых требований, которые изначально и сделали его участие ценным. Сила такой партии заключается не просто в голосах, полученных в день выборов, а в том, что более крупные партии могут оказаться неспособны управлять страной без нее.
В конечном счете, этот «коалиционный базар» — закономерный результат выбора страны в пользу пропорциональной избирательной системы и широкого политического представительства, сделанного в противовес вероятности формирования однопартийного правительства. Поставив парламентское большинство в центр политической жизни, Израиль создал систему, в которой относительно небольшая фракция порой может обладать влиянием, несоизмеримым с ее численностью. Правительство, возникающее в результате этого процесса, может лишь отдаленно напоминать то, каким его представляли себе избиратели в день голосования, но именно такое правительство способна породить парламентская арифметика.
Times of Israel, перевод Якова Скворцова
